Full Text

Введение Современная система образования представляет собой динамично развивающуюся отрасль, реализующую множество направлений деятельности. Назначение образовательного процесса является подготовка всесторонне развитой личности, обладающей должным уровнем компетенции, способной самостоятельно принимать решения с высоким уровнем гражданской и социальной ответственности [1, с. 24-32; 2, с. 129-134]. Традиционным компонентом российской системы среднего образования является организация отдыха и оздоровления детей, которая в настоящее время претерпевает существенные изменения, требует разработки новых моделей детского отдыха и активного внедрения инновационных образовательных программ [3, с. 58-60]. По мнению А. Б. Вифлеемского (2017) в рамках действующего законодательства деятельность по отдыху и оздоровлению детей требует особого внимания со стороны государства, однако при этом существует опасность избыточного государственного регулирования, которое может повлечь за собой ограничение возможностей для ведения такой деятельности, что в конечном итоге может привести к снижению доступности отдыха и оздоровления детей [4, с. 22-28]. Охрана здоровья обучающихся находится под влиянием сложной системы факторов: социальных, политических, экономических, культурных, экологических, педагогических, индивидуально-психологических и т. д. Указанные факторы требуют управления и регулирования, прежде всего, на государственном уровне, поэтому организация работы по охране здоровья детей традиционно является приоритетным направлением деятельности российского государства [5, 299 с. ]. Вопросы государственного регулирования сферы здравоохранения напрямую и сохранения здоровья подрастающего поколения россиян опосредованно зависят от качества нормативной правовой базы, однако до сих пор нет единого понимания концептуальных положений данной сферы отношений в обществе, затрагивающих различные нормы права [6, с. 59-62; 7, с. 135-140; 8, с. 1379-1384; 9, с. 9-16]. Материалы и методы Материалом исследования являлись публикации электронной научной библиотеки е-Library, нормативно-правовые акты, размещенные в системах «Консультант» и «Гарант», глубина поиска - 1998-2022 гг. Формулировка запросов: «охрана здоровья детей» (11985 источников), «отдых и оздоровление» (10311 источников), поисковые запросы по фамилиям авторов. Результаты В Российской Федерации права ребёнка обеспечены Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ и статья 12 посвящена обязательствам органов исполнительной власти федерального уровня, субъекта РФ и организаций в отношении реализации права ребёнка на отдых и оздоровлен 8ие. Законом гарантировано данное право, а также заложены основные принципы осуществления детского отдыха как вида деятельности, в рамках своих полномочий определены функции органов государственной власти. Одним из действенных шагов регламентирования деятельности по организации детского отдыха было принятие 5 лет назад Федерального закона от 28 декабря 2016 г. № 465-ФЗ 9. Со вступлением в силу данного нормативного правового акта (далее - НПА) территориальные органы государственной власти получили право контрольных функций. Реализация данного права возможна при условии разработки подзаконных актов, регулирующих осуществление данной функции. Пожалуй, это было первым серьёзным документом федерального уровня, позволившим распределить контрольные функции между федеральными органами государственной власти и региональным самоуправлением. По мнению А. А. Баранова и соавторов в Российской Федерации сохраняется недостаточное правовое обеспечение системы охраны здоровья детей, а адекватная внешняя поддержка посредством регулирования общественных отношений в интересах ребенка позволит расширить предметное поле педиатрии в направлении усиления взаимодействия со сферами политики и права. И что самое главное - методы регулирования должны быть обязательно направлены в интересах детей [9, с. 8-12; 10, с. 7-10]. В мае 2017 года выходит принципиально важный документ для сферы отдыха детей и их оздоровления - Распоряжение правительства № 978-р (далее - Распоряжение), которое не только подчёркивает особое внимание государства, но и чётко указывает на ряд негативных моментов в организации данной сферы деятельности, в том числе несовершенство нормативной правовой базы 10. Своим Распоряжением правительство закрепляет принципиальные основы государственного регулирования и контроля с определением цели, задач, основных принципов и механизмов реализации с целью обеспечения качественного и безопасного детского отдыха. В Распоряжении на федеральные и региональные органы исполнительной власти возложены обязательства по совершенствованию нормативной правовой базы. Следует подчеркнуть, что в Распоряжении фактически обозначены муниципальный, региональный (республиканский) и федеральный уровни организации детского отдыха, а соответственно, нормы государственного регулирования должны учитывать все обозначенные правительством уровни, с учётом специфики их деятельности. В 2011 публикуется Письмо Минздравсоцразвития России № 18-2/10/1-7164 (далее - Письмо), в котором представлено типовое положение о детском оздоровительном лагер 11е. В части организации медицинского обеспечения обязанность возлагается на детский лагерь. В соответствии с пунктом 24 Письма при наличии лицензии на медицинскую деятельность лагерь вправе осуществлять деятельность самостоятельно, в том числе работы (услуги) по профилю «педиатрия». В случае отсутствия таковой лицензии, деятельность осуществляется посредством договора на медицинское обслуживание. Пункт 32 Письма определяет возраст детей, принимаемых в лагерь при наличии медицинских документов о состоянии здоровья и отсутствии контактов с инфекционными больными. В пункте 33 Письма обозначено, что лагерь вправе не допускать детей с наличием «общих медицинских противопоказаний». В 2017 году Министерством образования и науки РФ издан приказ, утверждающий примерное положение об организациях отдыха детей и их оздоровления (далее - Приказ № 656) 12. В Приказе № 656 вводится понятие «детский центр», оговорены предмет, цели и особенности деятельности детский центров. Также указано, что при определении противопоказаний следует руководствоваться порядком оказания помощи несовершеннолетним, а оказание медицинской помощи осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Следует отметить, что положения Письма и Приказа № 656 в части, касающейся реализации медицинской деятельности обозначены очень общо и, безусловно, не являясь руководством к действию, слабо отвечают нуждам государственного регулирования медицинской деятельности в части отдыха и оздоровления. Стоит отметить, что Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии разработан Национальный стандарт услуг детям в организациях отдыха и оздоровления (далее - Стандарт) 13, где медицинским услугам посвящен отдельный раздел. Однако Стандарт содержит лишь перечисление требований к услугам, предоставляемым детям Организацией, не раскрывая их содержания, что не позволяет определить обязательность требований и вызывает сложности при проверках органами контроля и надзора. Для обеспечения медицинской деятельности по оказанию помощи несовершеннолетним в период отдыха и оздоровления Министерством здравоохранения Российской Федерации разработан порядок, утверждённый приказом от 13 июня 2018 г. № 327н (далее - Приказ № 327) 14. В указанном порядке, который устанавливает правила оказания медицинской помощи детям в период их отдыха, основное внимание уделено традиционным разделам деятельности медицинского персонала в детском лагере. Министерством здравоохранения Российской Федерации предпринимались неоднократные попытки совершенствования порядка в 2012, 2015, 2016 и 2018 гг. путем внесения изменений и дополнений. Для приёма детей в организации оздоровления и отдыха (далее - организации) необходимо предоставить медицинскую справку, которая подтверждает состояние здоровья ребенка (далее - медицинская справка № 079/у) с обязательным внесением данных об эпидемиологическом окружении ребёнка по месту жительства и обучения. Пунктом 2 Приказа № 327 установлен перечень противопоказаний для пребывания в организациях. Приказом № 327 также определено, что в период отдыха и оздоровления ребёнку получает медицинскую помощь в соответствии с федеральным законодательством в виде первичной медико-санитарной, скорой и специализированной помощи. В Организации как структурное подразделение должен быть создан «медицинский пункт», который включает кабинеты врача и процедурный, пост медицинской сестры, изолятор и помещения санитарно-гигиенического назначения. В пункте 19 Приказа № 327 дан исчерпывающий перечень функций, подлежащих выполнению медицинским пунктом детского лагеря. В действующей редакции приказа штатные нормативы обозначены в рекомендательной форме, в большей степени как кадровая основа для дальнейшего комплектования в зависимости от объема работ. Согласно приложениям к Приказу № 327 в формулировке стандарта по-прежнему остаются перечень оснащения медицинского пункта, необходимых лекарственных препаратов и медицинских изделий. Вместе с тем, Центры являются нетиповыми образовательными организациями с круглогодичным режимом работы. Тогда как в пункте 1 Приказа № 327 в «период оздоровления и организованного отдыха» и в «организациях отдыха детей и их оздоровления» не учитывается образовательный компонент, что в данной редакции для Центров не имеет однозначного толкования и значительно затрудняет реализацию программ как основного, так дополнительного образования. В пункте 4 Приказа № 327, равно как и в Приказе Минздрава России от 15.12.2014 № 834н «Об утверждении унифицированных форм медицинской документации, используемых в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях, и порядков по их заполнению», не оговорены сроки действия медицинской справки о состоянии здоровья ребёнка, отъезжающего в организацию отдыха и их оздоровления, что затрудняет объективную оценку состоянии здоровья ребенка на момент заезда в Центры и требует дополнительного выяснения анамнеза 15. Кроме того, отсутствует перечень медицинской документации (учётных и отчётных форм) для оказания первичной медико-санитарной помощи детям в амбулаторных условиях с учётом их пребывания без родителей/законных представителей вдали от дома, а именно от территориальной детской поликлиники. Организация обязана выполнять требования санитарного законодательства, и данная норма закреплена статьёй 28 Федерального закона № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 16, который признаёт охрану здоровья детей, как одно из важнейших условий их развития и возлагает ответственность на осуществление комплекса мер по сохранению и укреплению здоровья обучающихся. До появления новой коронавирусной инфекции Организации руководствовались санитарными правилами и нормами (далее - СП) - СП 2.4.4.3155-13 17, а в части соблюдения требований к медицинской деятельности - СП 2.1.3.2630-10 18. Вызовы 2020 года привнесли существенные изменения в санитарное законодательство с целью усиления мер эпидемиологической безопасности во всех сферах жизни. Ужесточение требований санитарно-эпидемиологического контроля в условиях риска распространения новой коронавирусной инфекции произошло и к Организациям. Так, Постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ признаны утратившими силу СП 2.4.4.3155-13 и СП 2.1.3.2630-10, утверждены СП 3.1/2.4.3598-20 19, СП 2.1.3678-20 20, СП 2.4.3648-20 21, а также методические рекомендации МР 3.1/2.4.0239-21 22. Среди противоэпидемических мероприятий, которые внесли существенные изменения в работу Организаций, следует отметить, прежде всего, проведение детского отдыха в регионах фактического проживания детей, исключение составила лишь категория детей, проживающих в Арктической зоне и городах федерального значения - СП предусмотрено оздоровление детей в соседних регионах. Нормы первоначальной редакции санитарного законодательства предусматривали на период проведения смены проживание всех сотрудников на территории лагеря, запрет на детский отдых в лагерях палаточного типа наполняемость детей во временных детских коллективах не более 50% от проектной вместимости Организации. До настоящего момента требуется перед началом каждой лагерной смены ПЦР-тестирование на COVID-19 всех работников Организации, работающих непосредственно с детьми, проведение заключительной дезинфекции в промежутке между сменами и т. д. С учётом сложной эпидемической ситуации и введённых антиковидных ограничений летняя оздоровительная кампания в 2020 году стартовала только в 59 субъектах Российской Федерации. Количество лагерей разных типов по итогам 2020 года составило 9 137, в то время как по результатам 2019 года было задействовано более 44,5 тыс. Организаций. По данным Министерства просвещения Российской Федерации в «ковидном» году смогли отдохнуть в шесть раз меньше детей, чем в предшествующий год. В 2021 году изменения и дополнения, внесённые в СП 3.1/2.4.3598-20, несколько смягчили требования санитарного законодательства. Так, крупным детским центрам - «Артек», «Орленок», «Смена», «Океан», Роспотребнадзор разрешил принимать детей из всех регионов Российской Федерации и увеличить наполняемость отрядов и лагерей до 75% проектной мощности. Вместе с тем, возобновлена работа палаточных лагерей, что значительно увеличило время пребывания детей на свежем воздухе. Вместе с тем, одним из позитивных изменений санитарного законодательства следует считать «ушедшее в историю» избыточное требование, отражённое в методических рекомендациях MP 2.4.4.0011-10 23 по оценке эффективности оздоровления. Предлагаемая в старой редакции методических указаний методика расчета указанного показателя представлялась практически трудновыполнимой в Организациях с большим количеством детей и малоинформативной по итогам её проведения. На территории Российской Федерации работает пять крупных Центров, в которых в летние смены одномоментно отдыхают 3500-4000 детей, а в совокупности за год оздоровление и дополнительной образование получают более 100 тысяч детей. Как в положениях Приказа № 327, так и условиями СП оговорены требования к перечню (набору) помещений медицинского назначения, однако ни в порядке организации медицинской помощи, ни в санитарных нормах не учтены обстоятельства одномоментного пребывания большого количества детей. Указанными нормативными актами определено, что «структурной единицей» Организации является медицинский пункт детского лагеря с набором помещений, стандартом оснащения и перечнем лекарственных средств соответствующий в большей степени сезонному загородному лагерю. Для оптимальной организации медицинского обеспечения отдыха и оздоровления в крупных Организациях стационарного типа перечень подсобных и вспомогательных помещений должен включать комнаты для хранения лекарственных средств, стерилизационные отделения, помещения для бригад неотложной помощи и т. д. В то же время требование СП и порядка организации медицинской деятельности содержат избыточное требование иметь отдельное помещение-буфетную с обязательным наличием двух моечных раковин для мойки посуды. Однако медицинский пункт детского лагеря не предполагает получения медицинской помощи в стационарных условиях, а, следовательно, длительное (более 1 суток) пребывание пациентов исключено и вполне приемлемым может быть вариант с использования одноразовой посуды. Помимо особенностей оказания медицинской помощи несовершеннолетним не учтён в действующем Приказе № 327 и СП статус детского центра международного уровня для ФГБОУ «МДЦ «Артек» и особенности приема иностранных граждан для Всероссийских детский центров. С целью оптимизации приёма и медицинского обеспечения детей иностранных государств, а также нивелирования возможных имиджевых рисков целесообразно предусмотреть право регулирования данного вопроса на усмотрение образовательных организаций. В целом, следует отметить, что к настоящему времени сложилась ситуация, при которой федеральные детские центры международного и всероссийского уровня находятся под регулирующим нормативным влиянием федерального и регионального законодательства. Вместе с тем, имеющийся нормативный дефицит не обеспечивает долгосрочную стратегию развития Центров, тормозит опережающие темпы развития нетиповых образовательных организаций и не способствует созданию «нового» в образовании и охране здоровья детей. Обсуждение Система организации отдыха и оздоровления в Российской Федерации имеет исторически выстроенную трехуровневую систему на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Существенный вклад как в ежегодную летную оздоровительную кампанию, так и в оздоровительную деятельность вносят нетиповые образовательные организации международного и всероссийского уровня, в которых получают дополнительное образование более 100 тысяч детей ежегодно. В настоящее время определились некоторые проблемные вопросы нормативного регулирования в части оказания медицинской помощи несовершеннолетних в организациях оздоровления и отдыха, которые требуют обсуждения и возможного дополнительного изучения. В введении Министерства просвещения Российской Федерации находятся нетиповые образовательные организации с круглогодичным пребыванием детей - детские центры «Артек», «Орлёнок», «Смена» и «Океан». Основной вид деятельности указанных учреждений позволяет реализовывать программы как основного, так и дополнительного образования для детей, прежде, всего, из всех регионов Российской Федерации, а также дальнего и ближнего зарубежья, что существенным образом отличает Центры от обычных организаций отдыха и оздоровления загородного типа. Инновационные образовательные технологии, используемые при реализации образовательных программ, диктуют необходимость соблюдения соответствующего режима физических нагрузок, проведения спортивно-массовых мероприятий, различных методик активного отдыха, развивают навыки социальной коммуникации и эмоциональной толерантности с целью формирования новой модели детского отдыха. С целью развития форм и методик детского отдыха для организаций с круглогодичным и круглосуточным пребыванием детей требуется дальнейшее и активное совершенствование нормативной правовой базы и, прежде всего, в части, касающейся медицинского обеспечения несовершеннолетних. Заключение Таким образом, представленный анализ нормативной документации, регулирующей организацию медицинской деятельности и санитарное состояние в нетиповой образовательной организации показал, что нормативные правовые акты не в полной мере решают проблемные вопросы и комплекс задач, стоящих перед Центрами. Только в условиях поддерживающей и регулирующей роли государства в лице федеральных органов исполнительной власти возможно эффективное и безопасное внедрение современных оздоровительно-воспитательных и образовательных технологий. Для нивелирования избыточных и необоснованных ограничений достаточно обязательные требования по медицинскому сопровождению несовершеннолетних в нетиповых образовательных организациях международного и всероссийского уровня, занимающихся отдыхом и оздоровлением детей, вынести в отдельный раздел порядка оказания медицинской помощи (Приказ № 327) или делегировать право принятия самостоятельного решения на усмотрение Центров по согласованию с учредителем (Министерством просвещения Российской Федерации) и федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения (Министерство здравоохранения Российской Федерации).

About the authors

Anna V. Koptseva

Federal State Budgetary Educational Institution «International Child Center «Artek»

Email: akopceva@artek.org
Yalta, Republic of Crimea, Russian Federation

Oleg G. Parfenov

Federal State Budgetary Educational Institution «International Child Center «Artek»

Email: oparfenov@artek.org
Yalta, Republic of Crimea, Russian Federation

References

Statistics